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民主制度的根本原则


作者:梅尔文·乌罗夫斯基

  
  
  “ ……民有、民治、民享的政府永世长存。“
  
 拼搏在线首页 ─亚伯拉罕·林肯总统
  1863年葛底斯堡演说
  
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  在为保存美国国家完整而进行的大规模内战期间,林肯总统在葛底斯堡国家公墓落成典礼上发表了一篇献辞,他以一句铿锵有力的结束语,给我们留下了也许是美国历史上最为家喻户晓的关于民主的定义。他的“民有、民治、民享政府 “之说 ,精辟地描述了民主政体的要素,可适用于一切有志缔造民主社会的民族。
  
  民主制度并非易事,它也许是所有政府模式当中最复杂最困难的一种。它充满了各种较量和矛盾,必须有其成员兢兢业业的努力才能生效。民主制度不是为效率而是为责任明晰而设计的;民主政府可能比不上独裁政权的行动快捷,但是它一旦投入行动,这种行动可以从民众的支持中汲取丰富的源泉。民主制度,就其美国的表现形式而论,肯定不是一件终极成品,它在永远不断地演变。美国政府制度的外形两个世纪以来没有多大改变;但我们只要穿过表面,就可以发现巨大的变化。不过,大多数美国人认为 ─ 而且他们也有道理这样认为 ─ 他们的政体所依据的原则,直接源于1787年由制宪者所首次宣示的那些信念。
  
  在这一批系列文章中,我们打算就其中某些原则的涵义加以阐明,略为介绍其历史沿革,并且解释一下,这些原则具体到对于美国政体的运作以及普遍到对于民主制度整体为何如此重要。鉴于任何一个民主政体都会不断演进,这些文章也显示出美国政体中的一些缺陷,以及美国如何对待这些问题。美国的模式固然在美国是成功的,但没有任何人主张这是一切民主政体都必须遵循的模式。每一个民族都必须按照自己本身的文化和历史来建立自己的政体。但是,我们这些文章列举出若干必定会以这种或那种方式存在于民主制度中的根本原则。以如何制订法律如何为例,具体方式可以千差万别,但是无论采取何种方式,都必须依照一条原则,那就是公民应该参与这个过程,而且感觉到自己是这些法律的主人翁。
  
  这些根本原则是什么呢?我们列出了11条;我们认为,这些是了解民主制度如何发展演变以及在美国如何运作的关键。
  
  宪政制度
  
  法律的制订必须有一定之规;制订法律和修改法律必须采用已经得到共识的方法,某些领域 ─ 即个人权利 ─ 必须不受多数人的任意摆布。宪法是一套法律,但它同时又远比一套法律丰富得多。它是一个政体的建制典章,安排各个部门的权力并规定政府权力的界限。宪政制度的一个关键特徵,就是这个根本架构不能因一时多数人的意愿而轻易被更动。要更动,就需要受治者明确无误表示同意。在美国,自1787年以来,《宪法》只修正过27次。制宪者规定的程序使得修宪很不容易,但又并非不可能。历次修正案大多是扩大了个人权利并消除了基于种族与性别的分野,从而延伸了民主。这些修正案没有一次轻而易举,但一旦通过,全都得到大多数人民的支持。
  
  民主选举
  
  一个政体,无论设计得多么美妙,但除非主持这个政体的官员是由公民以有目共睹的对所有人一律公开而且公平的方式自由选出,否则,这个政体仍不能算是民主的。选举的办法可以多种多样,但是所有民主社会都具有相同的根本实质:凡是具备资格的公民,都有权参加投票,个人应得到保护以免投票时受到不应有的左右,票数应得到公开公正的点算。鉴于大规模的投票往往容易发生错误和舞弊现象,因此,必须注意尽可能加以防止,这样,万一出现问题或是发生彼此得票接近的情况 ─ 例如2000年的美国总统大选 ─ 人民也会理解,仍然可以承认选举结果对他们有约束力。
  
  联邦制、州和地方政府
  
  美国的联邦政体是独特的,权力由国家、州和地方政府分别承担和行使。即使这个模式不适合其它国家,也仍有可资借鉴之处。政府同人民相隔越远,它的效率就越差,受到的信任就越低。而美国人有了州政府和各地方政府,就能够在近距离观察自己选出的一些官员。他们可以将政府的种种政策和方案同那些负责执行和实施的官员们直接挂钩。而且,权力下放,就使得非法接管政府越发难以得逞。民主制度应该下放权力与职责,这条原则在一个幅员小而且比较整齐划一的国度可能是无足轻重的,但是在一个幅员广阔而且成份复杂的国度,却可能是个重要的保障机制。
  
  立法
  
  按照历史记载,人类正式制订法律已有五千年之久,但是,不同的社会规范自己如何生活的方法却是千差万别,有的是由神王颁布敕令,有的则是在村落集会上实行多数表决。在美国,法律是分多层次制订的,从地方的城镇委员会起,上至州议会,最终至美国国会。但是,在所有这些层次,都有公民直接或间接的广泛投入。各立法机构都认识到自己要对选民负责,如果立法不符合人民的最大利益,立法机构成员在下次选举中就面临败北。民主立法的关键,并不在于其使用的机制或论坛,而是在于那种要对公民交代的责任感以及认识民意的必要性。
  
  司法独立
  
  亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)曾在1788-89年的《联邦主义者文集》(The Federalist)中指出,法院既不掌握刀把,又不掌握钱财,本来是政体中“危险性最小“的一个分支。然而法院在民主制度中可以具有强大力量,而且在许多方面,法院是用以解释和落实《宪法》约束力的机制。在美国,法院可以判定国会和州议会通过的法案同《宪法》相抵触因而宣布其无效,也可以因与此类似的理由禁止总统的作为。在美国,个人权利最有力的卫士就是法院体系;其所以能如此,是因为大多数法官是终身任职的,可以不受政治干扰,一心一意处理法案。尽管并非所有宪法法院都要一样,但必须有一个机构拥有权威足以确定《宪法》到底是如何规定的以及政府各分支是否越权。
  
  总统权力
  
  凡是现代社会,都必须有一个能够将各项施政职责付诸实施的行政首脑 ─ 从管理工作项目到指挥武装部队到战时保家卫国。但是,在授予行政官履行职责的充份权力的同时,也必须限制他的权力,以防独裁;这二者之间界线微妙,但必须划清。在美国,《宪法》对总统的权力范围规定了明确界限;虽然美国总统属于世界上权力最大的职务之一,但这个职务的力量来自受治者的赞同,也来自总统同政府其它分支进行良好合作的能力。在这里,可以又一次看到,关键并不在于行政首脑职务如何具体安排,而是在于像 “分权制“ 这样的原则对总统职务施加何种约束。在民主制度下,当总统的,进行治理时必须依靠他或她自己的政治技巧,建立起一个同立法系统,尤其是同人民合作的框架。与此同时,公民必须感到放心,知道《宪法》的约束能保证总统或总理永远是人民的仆人而非主人。
  
  自由媒体的作用
  
  同公众的知情权紧密关联的是自由媒体 ─ 即报纸、广播和电视网 ,它们能调查和报导政府的运作情况,而不必害怕受到起诉。英国普通法曾规定,对国王提出任何批评 ( 类推包括对整个政府提出任何批评 ) ,都构成煽动诽谤罪。美国则终于废除了这项罪名,并创造出一个新闻理论取而代之,这个理论对于民主制度大有裨益。在一个复杂的国家里,一个公民个人很可能无法丢下工作去旁听审判,或到立法机构去旁听辩论,或是去研究政府的某项事务进行得如何。但是可以由新闻界来替公民代劳,通过报章杂志与广播电视将新闻界的所见所闻加以报导,让公民按照所知信息而采取行动。在民主制度下,人民依靠新闻界来查出腐败行为,揭露司法的失职现象或是某一政府机构办事的低效无能。任何国家,如果没有自由的新闻事业,这个国家就不可能是自由的,而任何独裁制度都有一个标志,那就是新闻界鸦雀无声。
  
  利益集团的作用
  
  在18世纪,而且实际上直到19世纪相当一段时间,立法基本上是选民同他们选进国会或州和地方政府的代表们之间的对话。由于当时人口较少,政府的施政项目较为有限,而且沟通较为简便,公民就没有必要成立中介组织来协助他们转达的自己的主张。但是到了20世纪,社会变得更为复杂,政府的作用扩大,选民要对许多事项说出自己的主张。公民为了在一些具体事项上发出自己的声音而成立游说团体,即倡导某种公共利益或私人利益的团体,以及一些专门关注特定事项的非政府组织。对于美国民主制度的这个现象,国内也有过不少非议,有些人指出,一些掌握大量钱财的利益集团能够比另一些财力较薄弱的利益集团更有效地传递自己的声音。这种非议有一定的道理,但是,事实在于:有数以百计的这样的团体在协助公众和立法议员了解各种具体问题,这样一来也就帮助了许多资财平平的公民个人能够在一个复杂的时代让议员了解到自己的看法。随着我们进入了互联网时代,各种声音会更多,而这些非政府组织对于公民们所关心的事宜,将会起有效的提炼与聚焦的作用。
  
  公众的知情权
  
  在本世纪以前,人们如果想知道他们的政府行事如何,通常只消前往市政厅或是集市广场去聆听讨论和辩论便足以。但是今天我们面对的是庞大复杂的政府机关,是往往厚达好几百页的规章法令,立法程序尽管要向人民交代负责,但仍然过于含混复杂,令得多数人难以明白究竟。在民主制度下,施政应该尽可能透明,也就是说,政府的审议和决策,都应该公之于众,接受检查。显然,不是所有政府行动都应该公开,但是公民有权利知道,他们所缴纳的税款是如何开支的,司法部门是否有效率和效力,他们所选出的代表是否办事负责。如何提供这些信息,各个政体的做法有所不同,但是,任何民主政体,都不可能以封闭式运作。
  
  保护少数权利
  
  如果我们所说的“民主“是指多数的统治,那么,民主制度最大的问题之一,就是如何对待少数。我们所说的“少数“,并不是指那些对获胜的党投过反对票的人们,而是指由于种族、宗教或民族原因而同大多数有无法消除的差异的人们。在美国,种族问题一直是个大问题;为了解放黑奴,曾进行过一场流血的内战,其后又过了一个世纪,有色人种才能够自由地行使自己的宪法权利。今天美国仍在努力解决种族平等问题。但这是民主制度的演变进化本性的一部份,这个制度致力于有更广泛的包容性,要让那些同多数人不同的人们不但得到保护免遭迫害,而且还享有作为全权平等公民的参与机会。有些国家以血腥恐怖的方式对待少数,事例不胜枚举,纳粹对犹太人的大屠杀,只不过是其中最为活生生的代表。然而,任何社会,如果一贯将特定的人群排斥在法律的全面保护之外,这个社会就不能称其为民主社会。
  
  军队受文职管辖
  
  在古代,一个领袖的首要职责,是率领社会的军事力量保卫国家或是征服他国。一个将领战功彪炳,他的威望就十之八九会使他设法利用武力来把持政府;掌握了军权的人,可以易如反掌地把别人统统赶下台。在当代,一名上校或是一名将军用军力发动政变推翻文职政府的例子屡见不鲜。在民主制度下,军队不但必须处于文职当局的切实统辖下,而且还必须有一种强调军人是社会公仆而非社会统治者的意识。这一点在有公民军队的环境中比较容易做到 ─ 所谓公民军队指的是,军官来源于社会各界,服役期满又返回到平民生活中。但是,原则仍然不变:军队永远必须处于从属地位;它的使命是保卫民主制度,而不是实行统治。
  
  从这些文章中,我们可以推理出几条贯穿性的原则。第一条,也是最重要的一条是,民主制度下一切权力的根本来源是人民。美国《宪法》开宗明义毅然决然地宣布了这一点:“我们,合众国人民……兹制订并确立本《宪法》。“ 政府的一切权力必须来自人民,而且必须被人民认可为合法。认可手段可以有很多种,包括立法程序以及自由公平选举。
  
  第二条总体原则是必须分权,以免政府的任何一个部份权力大到可以违背民意的程度。虽然总统一向被视为美国政府中权力最大的职务,但是《宪法》对这些权力是施加限制的,要求行政首脑行事时必须同其它部门以及同选民群体保持协调。虽然军队受文职管辖的做法骤然看来似乎使得总统手中掌握了很大的权力,但是,民主社会的军队特性阻碍滥用这一权力。何况还有法院,不但对行政部门施加制约,而且对立法部门也同样施加制约。在民主制度下,政府必须有制衡,各分支都必须珍惜制衡的智慧和必要性。
  
  第三,个人和少数的权利必须得到尊重,多数不得使用自己的权力去剥夺任何人的基本自由。在民主制度下,这一点往往难以做到,尤其是每当人群成份复杂,对一些要害问题意见纷纭之时,就更为困难。但是,一旦政府剥夺了某一群人拼搏在线下载的权利,那么,全体人民的权利也就陷入了危险。
  
  这几条原则贯穿了《论民主文集》中的每一篇文章,而每篇文章的主题,又都在充实这些基本原则。通过自由公平的选举,通过法律的制订,通过能够审视政府运作的新闻事业,以及通过能够了解政府所作所为的知情权,人民的意愿得到了保证。这些意愿,通过各个利益集团而得到表现,尽管表现力的强弱略有不均。在美国,分权是《宪法》明文规定的,而《宪法》是一部美国人民几乎奉若神明的建制典章。人民的意愿,也表现为对政府的制约,表现为军队受文职管辖,表现为联邦制。少数的权利,通过多种途径得到保障,其中最重要的就是司法独立。
  
  但是,这些原则能不能转换到别的文化里去呢?对此并没有简单的答案,因为任何政府制度是否成功,要取决于许许多多相互交错的因素。在美国历史上的殖民地时期,伦敦的帝国政府对鞭长莫及的美洲各个殖民地无法实行严密的控制,因而权力移到了当地的各个立法机构。随后又产生了一个《宪法》中所体现的联邦制度,反映出美国人民独特的历史处境。由于认为英国国王滥用权力,因此对行政权力给予限制;由于有了民间武装的经验,则为军队受文职管辖奠定了基础。
  
  个人权利来之比较不易,但是,随着民主制度在美国演变发展,人民的权利从有产的白人男子扩大到包括一切种族、肤色和信仰的男男女女。多样化原先被看作是政府所面临的一道难题,结果却成了民主制度的一个强大力量。在幅员广阔的民主国家,有许许多多不同的民族、宗教和文化,如果硬要推行整齐划一的生活方式,那就非一败涂地不可。美国人民不但不反对多样化,而且把它当作自己民主信念的一块基石。
  
  其它国家在进行民主实验时 ─ 民主永远是一种实验,将需要研究怎样才能将这些文章中所阐述的那些特徵在自己本国的文化中最完美地建立起来并保持下去。不存在什么独一无二的道路;借用诗人华尔特·惠特曼(Walt Whitman)的话说,民主就是众多,常常自相矛盾。不过,我们只要着眼于那些不变的根本原则,即根本权力在民、政府权力必须受制约、个人权利必须受保护,那么,可拼搏在线首页以有很多达到目标的途径。
  
  
  
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  作者介绍:
  
  
  本系列编辑梅尔文·乌罗夫斯基(Melvin I. Urofsky)是弗吉尼亚州大学历史与公共政策学教授,曾撰写编辑过40多本书。他的最新作品是《沃伦法院》(2001年) 以及同保罗·芬刻尔曼合著的《一次自由的进军:美国宪法史》(第二版,2001年)。